COMUNICADO No. 24

La Corte Constitucional, en la sesión de la Sala Plena celebrada el día 20 de mayo  de 2009, adoptó las siguientes decisiones:

1.1.      Norma acusada

LEY 1210 DE 2008

Por la cual se modifican parcialmente los artículos 448 numeral 4 y 451 del Código Sustantivo del Trabajo y 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social y se crea el artículo 129A del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social y se dictan otras disposiciones.

ARTÍCULO 1o. Modifíquese el numeral 4 del artículo 448 del Código Sustantivo del Trabajo, el cual quedará así:

Funciones de las autoridades.

(...)

4. Cuando una huelga se prolongue por sesenta (60) días calendario, sin que las partes encuentren fórmula de solución al conflicto que dio origen a la misma, el empleador y los trabajadores durante los tres (3) días hábiles siguientes, podrán convenir cualquier mecanismo de composición, conciliación o arbitraje para poner término a las diferencias.

Si en este lapso las partes no pudieren convenir un arreglo o establecer un mecanismo alternativo de composición para la solución del conflicto que les distancia, de oficio o a petición de parte, intervendrá una subcomisión de la Comisión de Concertación de Políticas Salariales y Laborales, al tenor de lo dispuesto en el artículo 9o de la Ley 278 de 1996.

Esta subcomisión ejercerá sus buenos oficios durante un término máximo de cinco (5) días hábiles contados a partir del día hábil siguiente al vencimiento del término de los tres (3) días hábiles de que trate este artículo. Dicho término será perentorio y correrá aún cuando la comisión no intervenga. Si vencidos los cinco (5) días hábiles no es posible llegar a una solución definitiva, ambas partes solicitarán al Ministerio de la Protección Social la convocatoria del tribunal de arbitramento. Efectuada la convocatoria del Tribunal de Arbitramento los trabajadores tendrán la obligación de reanudar el trabajo dentro de un término máximo de tres (3) días hábiles.

Sin perjuicio de lo anterior la comisión permanente de concertación de políticas salariales y laborales, podrá ejercer la función indicada en el artículo 9o de la Ley 278 de 1996.

PARÁGRAFO 1o. La Comisión Nacional de Concertación de Políticas Laborales y Salariales designará tres (3) de sus miembros (uno del Gobierno, uno de los trabajadores y uno de los empleadores) quienes integrarán la subcomisión encargada de intervenir para facilitar la solución de los conflictos laborales. La labor de estas personas será ad honorem.

PARÁGRAFO 2o. Si una huelga, en razón de su naturaleza o magnitud, afecta de manera grave la salud, la seguridad, el orden público o la economía en todo o en parte de la población, el Presidente de la República, previo concepto favorable de la Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia, puede ordenar en cualquier momento la cesación de la huelga y que los diferendos que la provocaron sean sometidos a fallo arbitral.

En caso de vacancia judicial, el concepto previo corresponde al Procurador General de la Nación. En ambas circunstancias, el concepto debe ser expedido dentro de los tres (3) días siguientes a la solicitud.

1.2.      Problema jurídico

Le correspondió a la Corte resolver (i) si la sentencia C-548 de 1994 configura cosa juzgada constitucional o un precedente específico aplicable; (ii) si la facultad que la norma acusada otorga al Presidente de la República, para ordenar en cualquier momento la cesación de una huelga que en razón de su naturaleza o magnitud afecte de manera grave la salud, la seguridad, el orden público o la economía en todo o en parte de la población y el sometimiento del diferendo que la provocó a fallo arbitral, desconoce los derechos constitucionales de huelga y a la negociación colectiva; y (iii) si el presupuesto del concepto previo que deberá emitir la Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia o, en su caso, el Procurador General de la Nación, resulta acorde con las competencias que la Constitución Política adscribe a los mencionados organismos.

1.3.      Decisión

Declarar INEXEQUIBLE el parágrafo 2º del artículo 1º de la Ley 1210 de 2008, que modificó el numeral 4º del artículo 448 del Código Sustantivo del Trabajo.

1.4.      Razones de la decisión

De manera previa, la Corte estableció que en el presente caso no se configuraba el fenómeno de cosa juzgada constitucional frente a la decisión adoptada en sentencia C-548/94, toda vez que si bien es cierto que el artículo 3º de la Ley 48 de 1968 contiene algunos elementos similares a los de la disposición acusada,  también lo es que el parágrafo 2º del artículo 1º de la Ley 1210 de 2008 adiciona otros ingredientes normativos que amplían significativamente su espectro de aplicación, por lo que se trata de normas de alcance y contenidos diversos. Por esta razón, no se erige en un precedente específico aplicable, que imponga a la Corte la exigencia de acogerlo o de justificar las razones por las cuales no se seguirá esa sentencia. De otro lado, existen razones de peso para efectuar un examen de la norma acusada a la luz de un parámetro constitucional distinto, toda vez que a partir de la ratificación del Convenio 154 de la Organización Internacional del Trabajo, OIT y la incorporación de este a la legislación interna por medio de la Ley 524 de 1999, surgió un nuevo contexto constitucional en Colombia, en materia de negociación colectiva, como se determinó en la sentencia C-466/08.

Ya en concreto sobre el parágrafo demandado, la Corte precisó que introduce una limitación al derecho de negociación colectiva y a la huelga en aquellos eventos en que el cese colectivo de labores afecte de manera grave la salud, la seguridad, el orden público o la economía en todo o en parte de la población. Consideró que esta limitación no respeta la condición material establecida en la Constitución (art. 56) para limitar el derecho de huelga, esto es, que se trate de un servicio público esencial, a lo cual no se hace referencia en la norma, sino a ciertas situaciones de contexto que a juicio del Presidente ameriten su intervención. Estos eventos no incorporan “criterios estrictos, objetivos y razonables” que permitan reconocer una proporcionalidad entre el respeto de los derechos fundamentales de los usuarios de los servicios públicos esenciales y el derecho de los trabajadores a la huelga, tensión que a juicio de la Corte ha justificado la limitación del artículo 56 superior. Por el contrario, el legislador acudió a criterios demasiado amplios y laxos relacionados con el interés general, la utilidad pública o la importancia económica de la actividad suspendida, que pueden ser predicables de muchas actividades, incluso de aquellas que involucran la prestación de un servicio público, pero que no revisten la característica de esencial. Por consiguiente, la facultad que se otorga al Gobierno en la disposición acusada contraviene el artículo 56, puesto que se confiere una facultad abierta para determinar si una huelga está afectando de manera grave la salud, la seguridad, el orden público o los intereses de la economía. Aunque la preservación del orden público, del orden económico y social y de la salubridad pública son sin duda cometidos que conciernen al Gobierno nacional, no es admisible que para conjurar situaciones que los perturben de manera grave, se acuda a la suspensión permanente del derecho de huelga, en eventos no previstos en la Constitución, cuando el ordenamiento jurídico contempla herramientas para que el ejecutivo enfrente con mayor eficacia situaciones de tal envergadura.

Para la Corte, la norma acusada desconoce la reserva legal en materia de huelga, como quiera que mediante la atribución que otorga al Presidente de la República, el legislador se está despojando de una competencia que la Constitución le asigna de manera privativa, consistente en determinar con criterios estrictos, objetivos y razonables, el ámbito material

sobre el cual es posible la restricción legítima al derecho de huelga. Dado el amplio margen de maniobra que la norma establece, sería el Presidente de la República, previo concepto de la Corte Suprema de Justicia. O en su defecto, por el Jefe del Ministerio Público, quien definiría la actividad en la cual se entraría a limitar el derecho de huelga. A su juicio, este control previo no subsana el desconocimiento de la estricta reserva legal que la Constitución prevé para la determinación del ámbito material en que la restricción al derecho de huelga resulta legítima, además de que desborda las competencias asignadas en los artículos 234, 277 y 278 de la Constitución, a la Corte Suprema de Justicia y a la Procuraduría General de la Nación, acorde con la misión que compete a cada uno de estos organismos del Estado. Con fundamento en lo anterior, la Corte procedió a declarar inexequible el parágrafo 2º del artículo 1º de la Ley 1210 de 2008.

1.5.    Los magistrados GABRIEL MENDOZA MARTELO, MAURICIO GONZALEZ CUERVO y HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO manifestaron su salvamento de voto, por considerar que de ninguna manera la disposición acusada estaba desconociendo la reserva legal de las restricciones al derecho de huelga, sino que por el contrario, configuraba un desarrollo de la potestad legislativa prevista en artículo 56 de la Carta Política para reglamentar su ejercicio. Advirtieron que la atribución que se otorgaba al Presidente de la República para ordenar el cese de una huelga en las hipótesis previstas en la misma norma legal, constituía una facultad controlada, no arbitraria, sujeta al concepto previo y favorable de la Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia o si fuere el caso, del Procurador General de la Nación, frente a un cese de actividades que afecte de manera grave la salud, la seguridad, el orden público o la economía de todo o parte de la población, en tratándose “exclusivamente” de servicios públicos esenciales catalogados como tales por el legislador, perspectiva bajo la cual, debió declararse la exequibilidad de la norma.  Tal limitación no significaba de ningún modo una negativa al derecho de huelga. Adicionalmente, observaron que los artículos 234, numeral 7 y 277, numeral 10 de la Constitución habilitan al legislador para asignar otras funciones a la Corte Suprema de Justicia, aspecto en relación con el cual esta corporación se había pronunciado en sentencia C-548/94, declarando ajustada a la Carta esa posibilidad, sin que hayan sobrevenido nuevas circunstancias fácticas normativas que, en lo esencial, justifiquen cambiar el precedente. En su concepto, el parágrafo 2º del artículo 1º de la Ley 1210 de 2008 ha debido ser declarado exequible, sujeto a la mencionada condición.

2.1.      Norma acusada

LEY 734 DE 2002

(febrero 5)

Por la cual se expide el Código Disciplinario Único

TITULO IV

DERECHOS, DEBERES, PROHIBICIONES, INCOMPATIBILIDADES, IMPEDIMENTOS, INHABILIDADES Y CONFLICTO DE INTERESES DEL SERVIDOR PUBLICO

[…]

CAPITULO TERCERO

Artículo 35. Prohibiciones. A todo servidor público le está prohibido:  […]

9. Ejecutar en el lugar de trabajo actos que atenten contra la moral o las buenas costumbres.

2.2.    Problema jurídico planteado

La Corte debe definir, si el legislador desconoce la garantía de la tipicidad de las normas sancionatorias, la autonomía personal, el derecho al trabajo y la libertad de escoger profesión u oficio, al establecer un tipo sancionatorio de carácter indeterminado, concretamente, al prescribir como prohibición para todo servidor público, “ejecutar en el lugar de trabajo actos que atenten contra la moral o las buenas costumbres”.

2.2.      Decisión

Declarar INEXEQUIBLE el numeral 9 del artículo 35 de la Ley 734 de 2002, “por medio de la cual se expide el Código Disciplinario Único”.

2.3.      Razones de la decisión

El análisis de la Corte comenzó por señalar, que si bien es cierto que en el sistema jurídico existen un sinnúmero de disposiciones normativas que contemplan conceptos jurídicos indeterminados, en ocasiones con un alto grado de vaguedad y ambigüedad, no siempre este tipo de expresiones son aceptadas constitucionalmente. La jurisprudencia ha determinado algunos de los casos en que el legislador debe abstenerse de emplear palabras y conceptos que por su grado de indeterminación pueden comprometer el ejercicio o el goce de derechos constitucionales. Tal es el caso de limitaciones que afecten las libertades de expresión, sindical o de ejercer una profesión u oficio, comprometiendo a la vez, la autonomía personal y el libre desarrollo de las personas.

De manera específica, en relación con el uso de conceptos indeterminados en normas que tipifiquen actos que se someten a sanciones disciplinarias, la jurisprudencia constitucional ha precisado que las normas del derecho disciplinario entran frecuentemente en conflicto con derechos fundamentales como la intimidad y la autonomía personal, colisiones que deben ser resultas a través de la ponderación de los bienes jurídicos en conflicto. En este sentido, resultan inconstitucionales aquellas normas que tipifican como faltas disciplinarias, conductas que no tengan relación con el desempeño de la función pública o no correspondan a ninguno de los deberes de los servidores públicos. De esta forma, aunque se admite la validez constitucional de tipos abiertos en las conductas constitutivas de faltas disciplinarias, ante la imposibilidad de contar con un catálogo de conductas donde se subsuman todas aquellas que se alejen de los propósitos de la función pública y por ende resulten sancionables, esto no significa que en la tipificación de tales faltas se pueda utilizar expresiones ambiguas, vagas e indeterminadas que quebranten el principio de legalidad y tipicidad consagrado en el artículo 29 de la Constitución, fundamental en el derecho sancionatorio. La Corte recordó que en materia disciplinaria, la ley debe orientarse a asegurar el cumplimiento de los deberes funcionales que le asisten al servidor público o al particular que cumple funciones públicas, pues las faltas le interesan al derecho disciplinario en cuanto interfieran tales funciones.

En el caso concreto del numeral 9) del artículo 35 del Código Disciplinario Único, la Corte encontró que los conceptos de “moral” y “buenas costumbres”  tienen un grado de indeterminación que no es aceptable desde el punto de vista constitucional y por tanto, no se puede fundar en ellos una prohibición cuya infracción sea sancionable disciplinariamente. Como ya lo ha aceptado la jurisprudencia, el legislador puede elevar a la categoría de falta disciplinaria aquellos actos que repudian la moral social y proscribir estos comportamientos en el ámbito de ejercicio de funciones públicas, pero al hacerlo debe establecer clara y precisamente cuáles son aquellos actos “inmorales” o contrarios a las “buenas costumbres” que eleva a la categoría de falta disciplinaria.  De no existir esa precisión en el señalamiento de las conductas sancionables como falta disciplinaria, dejando a la libre apreciación subjetiva de quien impone la sanción, decidir si un comportamiento es o no contrario a dichos conceptos, se vulnera abiertamente el principio de legalidad. El grado de indeterminación de los conceptos de “moral” y “buenas costumbres”, que varía según el tiempo, de un lugar a otro, de una comunidad a otra, ofrece un amplio margen de apreciación de las faltas, de suerte que las personas no cuentan con un criterio que les permita prever con certeza si una determinada actuación atenta o no contra tales conceptos.  Además, la prohibición de actos contra la moral y las buenas costumbres también implica tipificar como faltas del servidor público, conductas que carecen de una relación con las exigencias propias de su desempeño en la función pública. En consecuencia, el numeral 9 del artículo 34 de la Ley 734 de 2002 fue excluido del ordenamiento jurídico, por vulnerar los principios de legalidad y tipicidad establecidos en el artículo 29 de la Constitución.

2.5.    Los magistrados GABRIEL EDUARDO MENDOZA, JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB y NILSON PINILLA PINILLA se apartaron de esta decisión, toda vez que a su juicio, los conceptos de “moral” y “buenas costumbres” corresponden a tipos abiertos propios del derecho disciplinario, que no son extraños en el ordenamiento jurídico, ni pueden considerarse contrarios a la normatividad constitucional.  Así, se encuentra que el artículo 34 de la Constitución incorpora el concepto de “moral social”; el artículo 44 se refiere a la

“violencia moral”, como también el artículo 67 superior se refiere a la “mejor formación moral”. Igualmente, el artículo 88 prevé entre los derechos colectivos a proteger mediante las acciones populares,  la “moralidad administrativa” y el artículo 182 alude a conflictos de intereses de los congresistas por “situaciones de carácter moral”. En su criterio, cuando la ley se refiere a la moral y a las buenas costumbres que debe observar el servidor público en el desempeño de sus funciones, no indica conceptos ambiguos y carentes de un contenido preciso, como quiera que corresponden a los conceptos de probidad, imparcialidad, decoro y dignidad de los servidores públicos, sin ninguna connotación confesional o subjetiva, sino propio de la moral media o social que contiene la Constitución, en preceptos como el artículo 209, que consagra los principios de la función pública que integran un catálogo de buenas costumbres de la administración y de una moral del servidor público. Por consiguiente, expresaron su salvamento de voto, habida cuenta que por lo anterior el numeral 9) del artículo 35 resultaba ajustado a las normas constitucionales.

3.1.      Normas acusadas

LEY 388 DE 1997

(julio 8)

Por la cual se modifica la Ley 9ª de 1989 y la Ley 3ª de 1991 y se dictan otras disposiciones

Artículo 15. Normas urbanísticas

[…]

Parágrafo.- Las normas para la urbanización y construcción de vivienda no podrán limitar el desarrollo de programas de vivienda de interés social, de tal manera que las especificaciones entre otros de loteos, cesiones y áreas construidas deberán estar acordes con las condiciones de precio de este tipo de vivienda.

LEY 3ª DE 1991

(enero 15)

por la cual se crea el Sistema Nacional de Vivienda de Interés Social, se establece el subsidio familiar de vivienda, se reforma el Instituto de Crédito Territorial, ICT, y se dictan otras disposiciones

Artículo  40º.- El artículo 64 de la Ley 9 de 1989, quedará así:

El Gobierno Nacional reglamentará las normas mínimas de calidad de la vivienda de interés social, especialmente en cuanto a espacio, servicios públicos y estabilidad de la vivienda.

3.2.      Problemas jurídicos planteados

La presente demanda plantea dos cuestiones a dilucidar: (i) si el precio es criterio único para el establecimiento de las especificaciones de los lotes, áreas de cesión para el espacio público y áreas construidas de las viviendas de interés social y en tal virtud, vulnera los derechos constitucionales a la igualdad, vivienda digna, el espacio público y la protección especial que debe dispensarse a las personas más vulnerables, al no tener en cuenta otros criterios, tales como la habitabilidad, la accesibilidad de los servicios públicos y sociales y la adecuación cultural; y (ii) si facultar al Gobierno Nacional para reglamentar las condiciones mínimas que debe tener la vivienda de interés social, especialmente en relación con el espacio, los servicios públicos y la estabilidad de las misma desconoce la reserva de ley, el derecho a la vivienda digna, la facultad de las entidades territoriales para promover la vivienda digna y para ordenar el desarrollo de su territorio, así como la competencia de los concejos municipales para determinar los planes de ordenamiento territorial.

3.3.      Decisión

Primero.- Inhibirse para pronunciarse sobre la inconstitucionalidad de las expresiones “de precio” y “cesiones”, contenidas en el parágrafo primero del artículo 15 de la Ley 388 de 1997.

Segundo.- Declarar EXEQUIBLE el artículo 40 de la Ley 3ª de 1991, modificatorio del artículo 64 de la Ley 9ª de 1989, por los cargos examinados.

3.4.      Razones de la decisión

En relación con los cargos formulados contra los vocablos precio y cesiones  contenidos en el parágrafo del artículo 15 de la Ley 388 de 1997, la Corte encontró que no se predican  razonablemente del contenido normativo demandado, toda vez que este parágrafo no puede analizarse de manera aislada sino en concordancia con las demás normas del Capítulo II de la citada ley, que contiene los parámetros mínimos que las entidades territoriales deben observar al expedir los planes de ordenamiento territorial, los cuales no se establecen solamente en relación con el precio de la vivienda de interés social. Advirtió que más que de la norma legal que se acusa, los cuestionamientos de los demandantes son predicables de las disposiciones del Decreto 2060 de 2004, que desarrolla dicho parágrafo, cuyo control le corresponde al Consejo de Estado. Tampoco resulta apto el cargo por la supuesta violación de la igualdad, pues en la demanda no se precisan cuales son los grupos comparables ni los criterios de comparación a aplicar para poder entrar a efectuar un juicio de igualdad En consecuencia, la Corte se inhibió de emitir un fallo de fondo, por ineptitud sustantiva de la demanda.

De otra parte, señaló que no se podía sostener que el artículo 334 de la Constitución haya sometido a reserva legal la regulación de los usos del suelo. En efecto, el artículo 311 de la Carta Política dispone de competencia del municipio, como entidad fundamental de la división político-administrativa del Estado, “ordenar el desarrollo de su territorio” y en consonancia con esto, el numeral 7 del artículo 313 superior, atribuye a los concejos la función de “reglamentar los usos del suelo” y “dentro de los límites que fije la ley, vigilar y controlar las actividades relacionadas con la construcción y enajenación de inmuebles destinados a vivienda”. De igual manera precisó que la determinación por el Gobierno Nacional de las normas mínimas de calidad de la vivienda de interés social, especialmente en cuanto a espacio, servicios públicos o estabilidad de las viviendas, no acarrea usurpación alguna de las competencias de los concejos para reglamentar el uso del suelo y de ordenar el territorio, pues se trata de funciones diferentes. De un lado, ordenar el desarrollo del territorio en los términos de los artículos 9º de la Ley 388 de 1997 y 41 de la Ley 152 de 1994, es trazar el conjunto de objetivos, directrices, metas, estrategias y normas adoptadas para orientar y administrar el suelo municipal. De otro, reglamentar los usos del suelo es determinar en el Plan de Ordenamiento Territorial la destinación permitida para las diferentes áreas urbanas y suburbanas en el respectivo municipio o distrito, como de uso industrial, comercial, residencial, etc.

En consecuencia, la Corte no encontró que el contenido normativo de los artículos 333 y 334 de la Constitución se relacionen razonablemente con la temática del artículo 40 de la Ley 3ª de 1991. Tampoco advierte que la competencia del Gobierno Nacional de reglamentar las normas mínimas de calidad de la vivienda interés social, desconozca la cláusula general de competencia del legislador en cuyo desarrollo le corresponde fijar los elementos básicos de configuración de los derechos constitucionales, entre ellos el derecho a la vivienda digna. Esto, por cuanto al conferir al Gobierno Nacional esa reglamentación, la norma parte de su preexistencia, esto es que las normas mínimas de calidad se han establecido en la ley que se reglamenta. De ninguna manera se trata de una reglamentación exhaustiva que mengüe la competencia de las autoridades municipales de mejorar las condiciones mínimas de calidad, pues lógicamente lo exhaustivo se opone a lo mínimo. Por la misma razón, el cargo por usurpación de las competencias de los concejos municipales debe desestimarse, pues los propios actores advierten que surgen de interpretar que las normas que expide el Gobierno Nacional en materia del espacio de la vivienda son exhaustivas y no mínimas. En ese orden, el artículo 40 de la Ley 3ª de 1991 fue declarado exequible, frente a los cargos examinados.

4.1.      Norma acusada

LEY 232 DE 1995

(diciembre 26)

Por medio de la cual se dictan normas para el funcionamiento de los establecimientos comerciales

Artículo  2o. No obstante lo dispuesto en el artículo anterior, es obligatorio para el ejercicio del comercio que los establecimientos abiertos al público reúnan los siguientes requisitos:

a) Cumplir con todas las normas referentes al uso del suelo, intensidad auditiva, horario, ubicación y destinación expedida por la autoridad competente del respectivo municipio. Las personas interesadas podrán solicitar la expedición del concepto de las mismas a la entidad de planeación o quien haga sus veces en la jurisdicción municipal o distrital respectiva; 

b) Cumplir con las condiciones sanitarias descritas por la Ley 9ª de 1979 y demás normas vigentes sobre la materia;

c) Para aquellos establecimientos donde se ejecuten públicamente obras musicales causante de pago por derechos de autor, se les exigirá los comprobantes de pago expedidos por la autoridad legalmente reconocida, de acuerdo con lo dispuesto por la Ley 23 de 1982 y demás normas complementarias;

d) Tener matrícula mercantil vigente de la Cámara de Comercio de la respectiva jurisdicción;

e) Comunicar en las respectivas oficinas de planeación o, quien haga sus veces de la entidad territorial correspondiente, la apertura del establecimiento. 

4.2.    Problema jurídico planteado

Le corresponde a la Corte resolver si la remisión genérica a las “demás normas vigentes” en materia sanitaria, dentro de los requisitos que deben cumplir los establecimientos de comercio, vulnera el artículo 333 de la Constitución, según el cual para el ejercicio de la libertad de empresa y la iniciativa privada, “nadie podrá exigir permisos previos ni requisitos sin autorización de la ley”.

4.2.      Decisión

Declarar EXEQUIBLE, por el cargo analizado, la expresión “y demás normas vigentes sobre la materia”, contenida en el literal b) del artículo 2º de la Ley 232 de 1995

4.3.    Razones de la decisión

La Corte reiteró que las libertades económicas no son absolutas. De ahí que por mandato constitucional, el Estado pueda limitar sus alcances “cuando así lo exijan el interés social, el ambiente y el patrimonio cultural de la nación”, como también intervenir en la economía para garantizar el cumplimiento de los fines previstos en la Constitución, según lo dispone el artículo 334 superior. De conformidad con la jurisprudencia constitucional, no todas las limitaciones al derecho a la libertad de empresa, a la iniciativa privada y a la libre competencia, tienen respaldo constitucional. Es así como, tales límites sólo pueden ser impuestos en virtud de la ley, no pueden restringir el núcleo esencial del derecho, deben obedecer a finalidades expresamente señaladas en la Constitución y estar conforme con los principios de razonabilidad y proporcionalidad.  De igual modo, señaló que la intervención del Estado en la economía se surte por cuenta de varios poderes públicos y a través de diferentes instrumentos de regulación, según el caso y la finalidad perseguida. Usualmente, la función de regulación de la economía, de conformidad con los artículos 333 y 334 de la Carta, exige la concurrencia  de por lo menos, dos ramas del poder público, pero por expreso mandato constitucional el primero en cumplir esa labor es el Congreso de la República. Al legislador le corresponde señalar los criterios conforme a los cuales, las demás autoridades intervendrán en la economía, así como los instrumentos y los límites que deben seguir para el efecto.

En el caso concreto, la Corte precisó que la Ley 232 de 1995 constituye el marco normativo definido por el legislador para la regulación del funcionamiento de los establecimientos de comercio abiertos al público. Esta regulación tuvo como propósito armonizar el interés general de la sociedad y los consumidores, con el fomento de la libre iniciativa de los particulares. En este sentido, se orienta a garantizar la seguridad, la salubridad y la tranquilidad, tanto de quienes laboran en los establecimientos de comercio abiertos al público, como de los ciudadanos que ingresan a ellos a adquirir bienes y servicios. En lugar de la licencia de funcionamiento que existía anteriormente, la citada ley  estableció una serie de condiciones y requisitos que le corresponde cumplir al agente responsable del establecimiento de comercio. Entre esos requisitos, está previsto el de cumplir con las normas sanitarias de la Ley 9ª de 1979 y “demás normas vigentes sobre la materia”, que es la expresión normativa que se demanda en esta oportunidad, por estimarse que permite imponer condiciones a la actividad comercial, con fundamento en cualquier tipo de regulación normativa, en contravía de la reserva de ley establecida en el artículo 333 de la Constitución.

Contrario a lo sostenido por el demandante, el sentido normativo de la expresión acusada, a partir del contexto en que se inserta y el propósito general de la ley, es el de que las “normas vigentes” a las que remite el numeral acusado aluden a los requisitos sanitarios que se exigen a los comerciantes para el funcionamiento de los establecimientos de comercio abiertos al público, los cuales por mandato constitucional deben estar previstos en normas de rango legal, tal como se deriva del contenido de los artículos 1º y 5º de la Ley 232 de 1995 y el propósito de ordenación y unificación de  requisitos que orientó la mencionada regulación. Para la Corte, la imposición de requisitos de contenido sanitario para el funcionamiento de los establecimientos de comercio abiertos al público, constituye una limitación razonable al ejercicio de la libertad de empresa y la iniciativa privada, que encuentra fundamento en la promoción del bien común y en el desarrollo de la función social que el artículo 333 de la Constitución, a tribuye a la empresa, como base del desarrollo. No obstante, reiteró que esos requisitos deben estar establecidos por el legislador, a efecto de cumplir con el mandato prohibitivo, según el cual, para el ejercicio de la actividad económica y la iniciativa privada “nadie podrá exigir permisos previos ni requisitos, sin autorización de la ley”. Ello, sin perjuicio de la potestad reglamentaria y de inspección y vigilancia o de intervención que asiste al gobierno, en el estricto marco de la ley correspondiente.  Por tanto, la remisión que el literal b) del artículo 2º de la Ley 232 de 1995 hace a las “demás normas vigentes sobre la materia”, no resulta así contraria a la Constitución, puesto que se inserta en una regulación orientada a radicar en el legislador la competencia para “ordenar” o “autorizar” los requisitos exigibles para la operación de establecimientos de comercio y por ende, corregir prácticas regulatorias dispersas que conducían a la proliferación de requisitos. En consecuencia, la citada expresión normativa fue declarada exequible, por el cargo examinado.

5.1.      Norma acusada

LEY 1150 DE 2007

(julio 16)

Por medio de la cual se introducen medidas para la eficiencia y la transparencia en la Ley 80 de 1993 y se dictan otras disposiciones generales sobre la contratación con Recursos Públicos.

ARTÍCULO 18. DE LAS INHABILIDADES PARA CONTRATAR. Adiciónese un literal j) al numeral 1 y un inciso al parágrafo 1o, del artículo 8o de la Ley 80 de 1993, así:

 “Artículo 8o. (…)

j) Las personas naturales que hayan sido declaradas responsables judicialmente por la comisión de delitos de peculado, concusión, cohecho, prevaricato en todas sus modalidades y soborno transnacional, así como sus equivalentes en otras jurisdicciones. Esta inhabilidad se extenderá a las sociedades de que sean socias tales personas, con excepción de las sociedades anónimas abiertas.

PARÁGRAFO 1o. (...)

En las causales de inhabilidad por parentesco o por matrimonio, los vínculos desaparecen por muerte o por disolución del matrimonio.”

5.2.      Problema jurídico planteado

La Corte debe determinar si la excepción a la inhabilidad para contratar con el Estado, consagrada en el artículo 18 de la Ley 1150 de 2007, viola la prohibición establecida en el artículo 122, inciso quinto de la Constitución Política, en cuanto ella permite a las sociedades anónimas abiertas celebrar contratos con el Estado, aun cuando entre sus socios estén presentes personas naturales que hayan sido declaradas responsables judicialmente por la comisión de delitos de peculado, concusión, cohecho, prevaricato en todas sus modalidades y soborno transnacional, así como sus equivalentes en otras jurisdicciones, pues la norma superior impide a quienes están inhabilitados, celebrar personalmente o por interpuesta persona, contratos con el Estado.

5.3.      Decisión

Declarar EXEQUIBLES las expresiones “con excepción de las sociedades anónimas abiertas” pertenecientes al artículo 18 de la Ley 1150 de 2007, únicamente por las razones examinadas en esta providencia.

5.4.      Razones de la decisión

En primer término, la Corte señaló que la estructura que el legislador previó para la sociedad anónima abierta, trae como consecuencia que en principio, el interés personal de cada uno de los accionistas se diluye debido a la participación masiva de socios, pues se requiere un mínimo de trescientos (300), a lo cual se añade que ninguno de ellos puede ser titular de más del treinta por ciento (30%) de las acciones en circulación. Además, estas acciones pueden ser comercializadas libremente en el mercado público de valores, sin que los socios ni la sociedad anónima abierta puedan ejercer control sobre las condiciones personales de quienes adquieren las respectivas acciones. Es decir, que debido a la estructura jurídica de esta clase de sociedad, no existen mecanismos eficaces que permitan verificar si quienes compran tales acciones han sido condenados judicialmente o, en general, si sobre ellos pesa alguna inhabilidad para contratar con el Estado.

Por lo anterior, la Sala consideró que la excepción a favor de las sociedades anónimas abiertas, para permitirles contratar con el Estado aún cuando algunos de sus accionistas haya sido condenado judicialmente por los delitos mencionados en la norma acusada, resulta válida a la luz de la Constitución Política, pues el artículo 60 superior impone al estado el deber de promover, de acuerdo con la ley, el acceso a la propiedad, en concordancia con los dispuesto en los artículos 150-19, literal d) y 335 de la Carta, relacionados con el deber que tiene el estado y el Gobierno de controlar la actividad bursátil y, en general, lo relacionado con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos captados del público. Teniendo en cuenta entonces, el diseño jurídico de las sociedades anónimas abiertas y particularmente la manera como se transfiere la propiedad accionaria de las mismas, la Sala considera que la excepción prevista en la norma demandada no desatiende lo dispuesto en el artículo 122, inciso quinto de la Constitución Política. Por el contrario, la salvedad establecida por el legislador permite a las sociedades anónimas abiertas participar en los procesos de contratación con el Estado, sin el riesgo de verse afectadas por una inhabilidad respecto de la cual, eventualmente, no tienen conocimiento ni posibilidad de control y menos aún capacidad para evitarla. En ese orden, las expresiones demandadas fueron declaradas exequibles frente al cargo analizado.

6.1.      Norma acusada

DECRETO 663 DE 1993

(abril 2)

por medio del cual se actualiza el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y se modifica su titulación y numeración.

Artículo 41º.- Agentes y Agencias.

1.            Definición. Son agentes colocadores de pólizas de seguros y de títulos de capitalización las personas naturales que promuevan la celebración de contratos de seguro y de capitalización y la renovación de los mismos en relación con una o varias compañías de seguros o sociedades de capitalización.

2.            Alcances de la representación de la agencia. La agencia representa a una o varias compañías de seguros en un determinado territorio, con las facultades mínimas señaladas en este capítulo.

3.            Dirección. Las agencias de seguros solamente podrán ser dirigidas por personas naturales y por sociedades de comercio colectivas, en comandita simple o de responsabilidad limitada, conforme a las normas mercantiles vigentes sobre la materia.

4.            Entidades asimiladas a sociedades corredoras de seguros. Se asimilan a las sociedades corredoras de seguros aquellas agencias colocadoras de seguros y de títulos de capitalización que durante el ejercicio anual inmediatamente anterior hubiesen causado, a título de comisiones, una suma igual o superior a ochocientos (800) salarios mínimos mensuales legales vigentes a la fecha del respectivo corte y, en tal virtud, la Superintendencia Bancaria tendrá respecto de ellas las mismas facultades que prevé el numeral 2 del artículo 40 del presente Estatuto en relación con las sociedades corredoras de seguros.

5.            Clases de agentes. Los agentes colocadores de pólizas de seguros y de títulos de capitalización podrán tener el carácter de dependientes o independientes.

a.            Agentes dependientes. Son aquellas personas que han celebrado contrato de trabajo para desarrollar la labor de agente colocador con una compañía de seguros o una sociedad de capitalización.

No obstante lo dispuesto en el numeral 1 del presente artículo y en el inciso 1 del presente numeral, las relaciones laborales que se hubieren configurado entre los agentes colocadores de pólizas de seguros y títulos de capitalización, y una o varias compañías de seguros y sociedades de capitalización, con anterioridad a la vigencia de la Ley 50 de 1990, continuarán rigiéndose por las normas bajo las cuales se establecieron. En ningún caso se podrán desmejorar las condiciones y garantías legales y extralegales.

b.            Agentes independientes. Son aquellas personas que, por sus propios medios, se dedican a la promoción de pólizas de seguros y de títulos de capitalización, sin dependencia de la compañía de seguros o de la sociedad de capitalización, en virtud de un contrato mercantil.

En este evento no se podrán pactar cláusulas de exclusividad que le impidan al agente colocador celebrar contratos con varias compañías de seguros o sociedades de capitalización.

1.            Restricciones para actuar como agente colocador de seguros. No son hábiles para actuar como agentes colocadores:

a.            Quienes ejerzan cargos oficiales o semioficiales o pertenezcan a cuerpos públicos colegiados. Se exceptúan de esta disposición, quienes solamente desempeñen funciones docentes;

b.            Los directores, gerentes, administradores o empleados de instituciones bancarias y de crédito.

c.             Los socios, directores, administradores o empleados de empresas comerciales, cuando las primas correspondientes a los seguros de dichas empresas o de su clientela comercial, excedan del veinte por ciento (20%) del total de los que obtengan anualmente para las compañías aseguradoras que representen;

d.            Los menores de edad y los extranjeros no residentes en el país por más de un año, y

e.            Los directores, gerentes y funcionarios de compañías de seguros o de capitalización.

6.2.      Problemas jurídicos planteados

Le correspondió a la Corte definir (i) si excluir a las sociedades anónimas de la posibilidad de dirigir agencias de seguros, vulnera el derecho de asociación previsto en el artículos 38 de la Constitución; y (ii) si la anterior limitación constituye un trato discriminatorio para las agencias de seguros, al impedirles acceder a un tipo societario que sí está disponible para otros intermediarios de seguros y para los comerciantes en general.

6.3.      Decisión

Declarar la EXEQUIBILIDAD del numeral 3º del artículo 41 del Decreto 663 de 1993, por los cargos analizados.

6.4.      Razones de la decisión

La Corte determinó que la restricción contenida en el numeral impugnado al derecho de libre asociación y a la autonomía de las agencias de seguros, resulta razonable y proporcionada al fin que se propone y no puede afirmarse que establezca una diferencia de trato arbitrario o injustificado. En efecto, la disposición según la cual, las agencias de seguros solamente pueden ser dirigidas por personas naturales y por sociedades de comercio colectivas, en comandita simple o de responsabilidad limitada, se orienta a mantener la actividad de intermediación a través de agencias de seguros, en cabeza de personas naturales o de sociedades de personas, con exclusión de las sociedades de capital, con la finalidad de permitir un control más eficiente y efectivo, que se deriva del hecho de que la identidad de los socios estará siempre plenamente establecida, lo cual a su vez redunda en el mercado asegurador. A su juicio, ese fin no sólo no resulta contrario a la Constitución, sino que está en consonancia con objetivos constitucionalmente valiosos, en cuanto contribuye al buen funcionamiento del sector asegurador, que es una actividad definida como de interés público en el artículo 335 de la Constitución.

En cuanto a la idoneidad de la medida, la Corte observó que en tanto es evidente que en las sociedades de capital se diluye la responsabilidad personal y puesto que de acuerdo con el régimen de la intermediación de seguros, los agentes y las agencias no están en principio sometidos a la vigilancia de la Superintendencia Financiera, sino que la responsabilidad de dicho control recae sobre las compañías de seguros, limitar el tipo societario al que puede acudirse para la dirección de las agencias, se muestra como una medida adecuada a la realización del objetivo de conseguir una mejor vigilancia y control sobre la idoneidad y la actividad de quienes ejerzan la intermediación en seguros bajo la modalidad de agencia de seguros. Puso de presente que esta exclusión no impide en forma absoluta, que la intermediación en seguros se realice por la modalidad de sociedad anónima, puesto que puede hacerse en la modalidad de corretaje.

Por último, la corporación aclaró que en este caso no cabe aplicar a las agencias de seguros el criterio que se tuvo en cuenta en la sentencia C-384/00 para declarar la constitucionalidad de la exigencia de que los corredores de seguros se constituyan como sociedades anónimas, toda vez que, en ese caso el legislador consideró que el énfasis en el control debía recaer sobre la análisis de solvencia y confió la responsabilidad del mismo a un ente público, mientras que en el caso de las agencias de seguros, en consideración a la labor de representación que ejercen y la magnitud de sus operaciones, el control debía estar en las personas que conforman la agencia y dejó la responsabilidad en las propias compañías de seguros. En ese orden, la Corte procedió a declarar la exequibilidad del numeral 3º del artículo 41 del decreto 663 de 1993.

7.1.      Norma acusada

LEY 1152 de 2007

(julio 25)

por la cual se dicta el Estatuto de Desarrollo Rural, se reforma el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, Incoder y se dictan otras disposiciones

ARTÍCULO 29. Dentro de los seis (6) meses siguientes a la fecha de vigencia de la presente Ley, la Unidad traspasará en propiedad o por contrato de administración, los Distritos de Adecuación de Tierras que aún le pertenecen, a las respectivas Asociaciones de Usuarios con todos sus activos y obligaciones, y en adelante serán estas asociaciones o entidades las encargadas de todos los asuntos atinentes a la administración, operación y conservación de tales Distritos.

Sólo cuando la asociación de usuarios manifieste su imposibilidad de asumir el manejo de estos distritos, o cuando la Unidad compruebe que no posee la capacidad de hacerlo, se podrá considerar otra entidad u organización para el mismo fin. En cualquier caso, la Unidad promoverá la participación democrática de los usuarios en la administración del Distrito.

PARÁGRAFO 1. La transferencia de la propiedad de los Distritos de Adecuación de Tierras, construidos con posterioridad a la promulgación de la Ley 41 de 1993, sólo podrá efectuarse una vez se haya recuperado la inversión realizada por el Estado, lo cual se acreditará mediante el paz y salvo acompañado de la liquidación correspondiente y los soportes respectivos, documentos que se someterán a la auditoria previa y obligatoria de la Contraloría General de la República. En caso de hallazgo fiscal por parte de la Contraloría General de la República no podrá realizarse la transferencia, sin perjuicio de las investigaciones disciplinarias y fiscales a que haya lugar.     […]

7.2.      Decisión

ESTARSE A LO RESUELTO en la sentencia C-175 de 2009 que declaró la inexequibilidad de la totalidad de la Ley 1152 de 2007.

7.3.      Razones de la decisión

Al adelantar el análisis de fondo respecto de la expresión normativa acusada, la Corte constató que con posterioridad al auto admisorio de la demanda, mediante sentencia C-175 del 18 de marzo de 2009, se pronunció en Sala Plena sobre la Ley 1152 de 2007 en su integridad, declarándola inexequible. Por esta razón, se configura el fenómeno de cosa juzgada constitucional, que no permite entrar a hacer un nuevo estudio de constitucionalidad.

NILSON PINILLA PINILLA

Presidente